鹤山市建筑行业商会文件

鹤建商字[2019]36号

转发住房城乡建设等六部门关于加快推进房屋建筑和市政基础

设施工程实行工程担保制度的指导意见

各会员企业：

现将＜中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》＞（建市〔2019〕68号，以下简称《指导意见》）文件转发给你们。为了引导会员企业更好地了解和理解《指导意见》，现结合文件内容和精神以及我市建筑行业管理工作实际，提出如下贯彻意见，请一拼参照执行。

一、广东省住房城乡建设厅等6个部门于2018年3月19日印发了《关于开展建设工程保证保险有关工作的通知》（粤建规范（2018）2号）文件，该文件规定从2018年5月15日起用5年时间，在全省范围內的建设行业全面建立工程保证保险制度。该文件同时规定工程保证保险包括建设工程投标保证保险、建设工程履约保证保险、发包人合同款支付保证保险、建设工程施工质量保证保险、施工企业工人工资支付保证保险。

而住房城乡建设部等6个部门于2019年6月20日印发的《指导意见》，该文件规定的建设工程担保制度着重包括建设工程投标担保、履约担保、工程质量保证担保和农民工工资支付担保，二者既有相似之处又有区别之处。

二、综合分析住房城乡建设等6个部门印发的《指导意见》文件內容，主要涉及“四大亮点”、“七大重点”。

其中，四大亮点：一是 住建部、发改委、财政部、人社部、人民银行、银保监会六部门联合发文力推，齐抓共管；二是支持多个担保保证人开展业务，保证公平竞争；三是将农民工工资支付担保实行“见索即付”的独立保函；四是全面公开企业资质、人员资格、工程业绩、信用信息以及工程担保相关信息。七大重点：一是推行工程保函替代保证金。加快推行银行保函制度，在有条件的地区推行工程担保公司保函和工程保证保险；二是现金保证金。严禁将现金保证金挪作他用，保证金到期应当及时退还；三是公开相关信息。全面公开企业资质、人员资格、工程业绩、信用信息以及工程担保相关信息；四是采用见索即付的独立保函。农民工工资支付保函，全部采用具有见索即付性质的独立保函，并实行差别化管理；五是提供工程款支付担保。招标人要求中标人提供履约担保的，应当同时向中标人提供工程款支付担保；六是违者录入信用记录。招标人到期不按规定退还投标保证金及银行同期存款利息或投标保函的，应作为不良行为记入信用记录；七是不得由施工单位垫资。在办理施工许可时，建设单位应当有满足施工需要的资金安排。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

三、在全国范围内推行建设工程担保制度的主要背景。建设工程担保是市场信用体系的主要支撑，是保障工程质量安全的有效手段，但是当前建筑市场合同等纠纷频发，工程欠款、欠薪问题屡禁不止、工程质量安全事故时有发生。针对这类现象，近日住建部联合发改委、财政部、人社部、人民银行、银保监会共同发文，加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度建设。

应该讲我国建立建设工程担保制度其身兼数职，它既是工程风险防范和化解的重要措施，又是建筑市场信用体系的主要支撑；既是利益约束机制，也是信用保证机制。正因其有着较为显著作用，未来几年内建设工程担保制度将在全国范围内广泛推进。

四、当前，我国建筑行业管理中最核心的问题就是保证建设工程的质量安全，这也是各级建筑行业管理部门的基本目标，为了达到这个目标现阶段主要采用三种管理手段，即：行政手段、法律手段和经济手段。行政手段就是政府对工程质量安全的监督管理，即对建设各方主体行为的监督和对建设工程实体质量的监督。包括市场准入、招投标、施工许可、工程质量安全监督、竣工验收备案等手段；法律手段就是工程建设各责任主体通过严格的民事合同界定各自的权利和义务并通过司法程序解决各类纠纷；经济手段就是工程建设各责任主体通过各类保险和担保为自己编制一张安全网，维护自身利益，同时用经济杠杆作用使质量好、信誉高的企业得到经济利益，这是市场机制发挥基础性作用体现。

目前，在我国建筑行业管理中，行政手段一直占据主导地位，但随着市场经济的发展，应逐步弱化行政手段，严格法律手段，推进经济手段，用经济手段来约束市场行为。实行工程担保和工程保险制度，是保证工程质量，解决拖欠工程款和烂尾楼、拖欠工人工资等老大难问题的重要方法。

五、《指导意见》明确规定农民工工资支付保函全部采用具有见索即付性质的独立保函，并实行差别化管理。见索即付保函是指担保人根据受益人在保函有效期内提交的符合保函条件的要求书（及保函规定的任何其他单据），向受益人支付某一规定的（或某一最大限额的）付款承诺。见索即付保函已成为国际担保的主流和趋势，在建筑合同和国际货物销售合同中最为常见。

见索即付保函作为一种独立担保，它独立于申请人和受益人之间的基础合同，并构成担保人和受益人之间的第一性承诺，该承诺自保函开出后即产生约束力。受益人在索赔时不需要提供被保证人的违约证据，担保人仅凭相符索赔单据即可支付款项（只有证明保函受益人的索赔是出于欺诈，担保人才可以拒绝付款）。

见索即付保函是担保人给受益人一种无可撤消的书面承诺，具有担保人承担第一性赔款责任、独立性和单据化的特点。当然，基于其效力及抗辨权独立于基础合同关系等特点，见索即付保函的保证责任远远严厉于一般保函。

六、建设工程担保和工程保险都是风险转移和损失补偿的重要手段。根据有关资料反映，在发达国家，建设市场各责任主体如果没有取得相应的工程担保或没有购买相应的工程保险，几乎无法获得工程合同。无论是工程担保，还是工程保险，都要遵循有关的法律规定，银行、担保公司、保险公司对于被保证人的综合能力都要进行全面评估。

住建部等六部门在我国推行建设工程担保和工程保险制度，其目的是设想在我国的建筑行业管理中引入发达国家这一先进做法，减少行政手段，增加法律手段和经济手段，将当前以行政手段为主转变为以法律手段和经济手段为主的管理格局，这也是我国建筑行业管理改革內容之一。

七、建设工程担保与建设工程保险在运作方式、管理模式、会计制度和事故处理上具有许多相似之处，但也有根本性区别，归纳起来有以下方面:一是建设工程担保是由三方当事人组成，即业主、承包商和保证人；而建设工程保险只有两方当事人，即保险人(保险公司)和投保人，通常不涉及第三方。二是建设工程担保是由被保证人申请，交付保证费来保证他人(权利人)的利益；而建设工程保险则是由投保人申请，交付保险费来保障自己的利益。三是建设工程担保所承担的是被保证人违约或失误的风险；而建设工程保险所承担的投保人自己无法控制的、偶然的、意外的风险，投保人的故意行为属于除外责任。四是在建设工程担保中，被保证人提供保证的根本目的并非为了转移风险，而是为了满足对方要求提供的信用保障；而在建设工程保险中，投保人购买保险则是为了转移风险，保障自身的经济利益。五是在建设工程担保中，保证人所承担的风险小于被保证人，只有当被保证人的所有资产都付给保证人，仍然无法还清保证人为履约所支付的全部费用时，保证人才会蒙受损失；而在建设工程保险中，保险公司作为唯一的责任人，将对投保人的意外事故负责，相比之下，保险公司所承担的风险明显要高。六是在建设工程担保中，保证人往往要求被保证人提供反担保，保证人有权追索作为履约所支付的全部费用；而在建设工程保险中，作为保险人的保险公司将按期收取一定数额的保险费，事故发生后，保险公司将按照保险合同规定，负担赔偿全部或部分损失，保险公司无权向被保险人进行追偿。七是在建设工程担保中，被保证人因故不能履行合同时，保证人必须采取积极措施，保证合同得以继续履行完成；而在建设工程保险中，当投保人出现意外损失时，保险公司只需要支付相应数额的赔偿，无须承担其他责任。八是尽管同属建设工程风险转移手段，建设工程担保是由保证人暂时承担被保证人的信用风险，然后保证人可通过反担保很快追回部分或全部损失；而建设工程保险是将工程风险从投保人转移给保险人，最终由保险公司承担风险损失。九是当承包商或业主正常履行合同之后工程保证应当如期返还，只有一方没有正常履约，另一方才能没收对方提供的工程保证；而在建设工程保险中，即使没有发生意外事故，投保人交纳的保险费也不再返还。十是建设工程担保所要交纳的保证费相当于手续费，因而相对较低；而建设工程保险所要交纳的保险费则相对较高。

八、为了认真贯彻落实广东省住房城乡建设厅等6个部门印发的《关于开展建设工程保证保险有关工作的通知》文件精神，我商会已于今年初多次与市财产保险有限公司商讨在我市推行建设工程保证保险制度事宣，也取得了一定的效果，我市有部分会员企业也与保险公司合作实施了建设工程保证保险制度的做法。

建设工程担保的主要特点是被保证人为了满足工程项目建设单位或业主对工程项目承包要求提供的信用保障，而建设工程保险的主要特点是投保人购买保险则为的是转移风险，保障自身的经济利益，建设工程担保相对于建设工程保证保险，被保证人交纳的保证费也相对较少，为此，我商会建议现阶段各会员企业应当结合本企业实际，在本企业承包的工程中，挑选个别工程项目实行建设工程担保制度。下一阶段我商会将根据省住建厅、江门市和我市住建局下一步的工作部署，及时与市相关保险机构商讨建设工程担保制度在我市推行的有关事宜，确保建设工程担保制度在我市顺利实施。

九、各会员企业收到文件后，应当自觉组织本企业的相关负责人和相关管理人员认真学习文件，了解和理解《指导意见》的条文内容及其精神实质。在下一阶段围绕省住建厅、江门市和我市住建局对建设工程担保制度贯彻落实的工作部署做好相关工作。

由于我商会的相关人员对《指导意见》文件的深入研究不足，了解和理解文件的精神实质还很欠缺，所提出的贯彻意见可能出现偏差或与省住建厅、江门市和我市住建局贯彻落实的工作部署不一致并存在矛盾，各会员企业贯彻执行中应当以省住建厅、江门市和我市住建局印发的贯彻落实意见文件内容规定或精神为准。

    附：《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》。

鹤山市建筑行业商会

2019年7月23日

 

 

住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见

建市〔2019〕68号

各省、自治区住房和城乡建设厅、发展改革委、财政厅、人力资源社会保障厅，直辖市住房和城乡建设（管）委、发展改革委、财政局、人力资源社会保障局，计划单列市发展改革委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、发展改革委、财政局、人力资源社会保障局，中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部，省会（首府）城市中心支行，副省级城市中心支行，各银保监局：

　　工程担保是转移、分担、防范和化解工程风险的重要措施，是市场信用体系的主要支撑，是保障工程质量安全的有效手段。当前建筑市场存在着工程防风险能力不强，履约纠纷频发，工程欠款、欠薪屡禁不止等问题，亟需通过完善工程担保应用机制加以解决。为贯彻落实《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号），进一步优化营商环境，强化事中事后监管，保障工程建设各方主体合法权益，现就加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度提出如下意见。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，落实党中央、国务院关于防范应对各类风险、优化营商环境、减轻企业负担的工作部署，通过加快推进实施工程担保制度，推进建筑业供给侧结构性改革，激发市场主体活力，创新建筑市场监管方式，适应建筑业“走出去”发展需求。

　　二、工作目标

　　加快推行投标担保、履约担保、工程质量保证担保和农民工工资支付担保。支持银行业金融机构、工程担保公司、保险机构作为工程担保保证人开展工程担保业务。到2020年，各类保证金的保函替代率明显提升；工程担保保证人的风险识别、风险控制能力显著增强；银行信用额度约束力、建设单位及建筑业企业履约能力全面提升。

　　三、分类实施工程担保制度

　　（一）推行工程保函替代保证金。加快推行银行保函制度，在有条件的地区推行工程担保公司保函和工程保证保险。严格落实国务院清理规范工程建设领域保证金的工作要求，对于投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，建筑业企业可以保函的方式缴纳。严禁任何单位和部门将现金保证金挪作他用，保证金到期应当及时予以退还。

　　（二）大力推行投标担保。对于投标人在投标有效期内撤销投标文件、中标后在规定期限内不签订合同或未在规定的期限内提交履约担保等行为，鼓励将其纳入投标保函的保证范围进行索赔。招标人到期不按规定退还投标保证金及银行同期存款利息或投标保函的，应作为不良行为记入信用记录。

　　（三）着力推行履约担保。招标文件要求中标人提交履约担保的，中标人应当按照招标文件的要求提交。招标人要求中标人提供履约担保的，应当同时向中标人提供工程款支付担保。建设单位和建筑业企业应当加强工程风险防控能力建设。工程担保保证人应当不断提高专业化承保能力，增强风险识别能力，认真开展保中、保后管理，及时做好预警预案，并在违约发生后按保函约定及时代为履行或承担损失赔付责任。

　　（四）强化工程质量保证银行保函应用。以银行保函替代工程质量保证金的，银行保函金额不得超过工程价款结算总额的3%。在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，建设单位不得同时预留工程质量保证金。建设单位到期未退还保证金的，应作为不良行为记入信用记录。

　　（五）推进农民工工资支付担保应用。农民工工资支付保函全部采用具有见索即付性质的独立保函，并实行差别化管理。对被纳入拖欠农民工工资“黑名单”的施工企业，实施失信联合惩戒。工程担保保证人应不断提升专业能力，提前预控农民工工资支付风险。各地住房和城乡建设主管部门要会同人力资源社会保障部门加快应用建筑工人实名制平台，加强对农民工合法权益保障力度，推进建筑工人产业化进程。

　　四、促进工程担保市场健康发展

　　（六）加强风险控制能力建设。支持工程担保保证人与全过程工程咨询、工程监理单位开展深度合作，创新工程监管和化解工程风险模式。工程担保保证人的工作人员应当具有第三方风险控制能力和工程领域的专业技术能力。

　　（七）创新监督管理方式。修订保函示范文本，修改完善工程招标文件和合同示范文本，推进工程担保应用；积极发展电子保函，鼓励以工程再担保体系增强对担保机构的信用管理，推进“互联网+”工程担保市场监管。

　　（八）完善风险防控机制。推进工程担保保证人不断完善内控管理制度，积极开展风险管理服务，有效防范和控制风险。保证人应不断规范工程担保行为，加强风险防控机制建设，发展保后风险跟踪和风险预警服务能力，增强处理合同纠纷、认定赔付责任等能力。全面提升工程担保保证人风险评估、风险防控能力，切实发挥工程担保作用。鼓励工程担保保证人遵守相关监管要求，积极为民营、中小建筑业企业开展保函业务。

　　（九）加强建筑市场监管。建设单位在办理施工许可时，应当有满足施工需要的资金安排。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。对于未履行工程款支付责任的建设单位，将其不良行为记入信用记录。

　　（十）加大信息公开力度。加大建筑市场信息公开力度，全面公开企业资质、人员资格、工程业绩、信用信息以及工程担保相关信息，方便与保函相关的人员及机构查询。

　　（十一）推进信用体系建设。引导各方市场主体树立信用意识，加强内部信用管理，不断提高履约能力，积累企业信用。积极探索建筑市场信用评价结果直接应用于工程担保的办法，为信用状况良好的企业提供便利，降低担保费用、简化担保程序；对恶意索赔等严重失信企业纳入建筑市场主体“黑名单”管理，实施联合惩戒，构建“一处失信、处处受制”的市场环境。

　　五、加强统筹推进

　　（十二）加强组织领导。各地有关部门要高度重视工程担保工作，依据职责明确分工，明晰工作目标，健全工作机制，完善配套政策，落实工作责任。加大对工程担保保证人的动态监管，不断提升保证人专业能力，防范化解工程风险。

　　（十三）做好宣传引导。各地有关部门要通过多种形式积极做好工程担保的宣传工作，加强舆论引导，促进建筑市场主体对工程担保的了解和应用，切实发挥工程担保防范和化解工程风险的作用。

中华人民共和国住房和城乡建设部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

中华人民共和国财政部

中华人民共和国人力资源和社会保障部

中国人民银行

中国银行保险监督管理委员会　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2019年6月20日

　　（此件主动公开）